English translation

Egon Bahr, der deutsche Henry Kissinger, war vor wenigen Jahre in einer Schulklasse in Heidelberg, um dort einen Vortrag zu halten. In brutaler Deutlichkeit erklärte er den Schülern:

"In der internationalen Politik geht es nie um Demokratie oder Menschenrechte. Es geht um die Interessen von Staaten. Merken Sie sich das, egal, was man Ihnen im Geschichtsunterricht erzählt."

Stimmt das? Die deutsche Außenpolitik betont doch immer den Begriff der Verantwortung spricht von einer Außenpolitik des 21. Jahrhunderts, die sich von der des 19. und 20. Jahrhunderts unterscheide, kurzum also von einer Außenpolitik, die stärker von Werten als Interessen gekennzeichnet ist. Werte oder Interessen? Was bestimmt Außenpolitik, zumal die deutsche? Schärfer und normativ gefragt: Was sollte die deutsche Außenpolitik bestimmen? Dazu ist es notwendig zunächst einmal die Frage zu klären: Hat sich das internationale System geändert?

Die Euphorie nach dem Ende des Ost-West-Konflikts zumindest war groß. Das Ende der Ideologien war schon früher vorhergesagt worden, jetzt wurde gar ein Ende der Geschichte daraus. Sicherlich, das Zeitalter des Systemgegensatzes von Kommunismus und liberaldemokratischer Ordnung war zu Ende gegangen, doch die Überhöhung der politischen Ergebnisse des Jahres 1989/1990 zu einer vollkommen neuen Qualität der internationalen Ordnung kann im Rückblick nicht überzeugen. Insofern spricht auch wenig dafür dass die im Westfälischen Frieden von 1648 zugrunde gelegte Ordnung der internationalen Politik 1989/90 grundlegend verabschiedet worden ist: weder durch das Ende des Kommunismus noch durch die Globalisierung. Die zentralen Elemente des Westfälischen Systems sind: Souveränität der Staaten verbunden mit einem Nichteinmischungsgebot und die damit einhergehende Organisation des internationalen Systems als einem anarchischen Selbsthilfesystem. Die zunehmende Verflechtung der Staaten untereinander und die Verrechtlichung internationaler Beziehungen ist so lange kein Gegenargument zu der anarchischen Struktur wie Staaten, ohne eine Sanktion zu fürchten, zu ihrem eigenen Vorteil zuvor eingegangene vertragliche Verpflichtungen dispensieren können.

Souveränität konstituiert in den internationalen Beziehungen die anarchische Selbsthilfestruktur, sie macht aber gleichzeitig Politik zwischen Staaten mit verbindlichen Absprachen erst möglich. Das Fehlen staatlicher Souveränität erzeugt nicht nur ein Machtvakuum in einem Territorium, es führt häufig auch zu Bürgerkrieg und verheerenden Zerstörungen. Das Schreckgespenst des Bürgerkriegs war für die frühen Theoretiker der Souveränität wie Jean Bodin und Thomas Hobbes erkenntnisleitend; alles war besser als ein Bürgerkrieg, in dem Leib und Leben nicht mehr gesichert werden konnten, auch ein Leviathan. Dabei war sowohl für Bodin wie für Hobbes klar, dass die Ordnung dem Recht notwendigerweise vorausgeht. Die Ordnung ist eine Aufgabe der Macht, also der Souveränität im Staat. Staaten sind „power-container“ (Anthony Giddens), die zunächst einmal das Problem der Sicherheit und der Ordnung regeln. Deswegen konnte Thomas Hobbes auch sagen es sei die Macht und nicht die Wahrheit, die das Gesetz schaffe und garantiere. Carl Schmitt hat dies später um die Theorie des Ausnahmezustands erweitert, also jener verfassungsrechtlichen Situation, in der das Recht zugunsten der Ordnung suspendiert werden müsse. Der Befund ist aber eindeutig: Das Recht mag zwar die Macht beschränken, doch geht die Macht (und die Souveränität) dem Recht logisch voraus. Das gilt auch für Ordnungsformen der Demokratie und der Gewaltenteilung. Es ist zwar richtig, dass Demokratien untereinander keine (oder nur wenige) Kriege führen, und von daher eine Demokratisierung von Staaten auch zu einer zurückhaltenden außenpolitischen Kultur im Verhältnis demokratischer Staaten miteinander einhergeht. Aber lediglich auf eine Demokratisierung zu setzen und dabei die Fragen von Souveränität und Ordnung außer Acht zu lassen, wie dies nicht nur die deutsche Außenpolitik mit Blick auf den „arabischen Frühling“ getan hat, zeugt von einem irrationalen Überschwang der Gefühle, dem das Denken in den Kategorien des Politischen fremd geworden ist. Für eine stabile Ordnung des internationalen Systems sind Strategien, die einseitig auf Demokratisierung setzen, häufig Bestandteile des Problems, nicht dessen Lösung.

Betrachtet man das knappe Vierteljahrhundert nach dem Ende des Ost-West-Konflikts gibt es keine Anzeichen dafür, dass das Denken in Macht und Gegenmacht, in Gleichgewicht und Einflusszonen, in Souveränität und Interessen grundsätzlich aus der Welt geschafft worden wäre. Allerdings gibt es, angesichts der vielen Bürgerkriege und asymmetrischer Bedrohungen und Konflikte ein starkes normatives Argument für das Gewaltmonopol souveräner Staaten, also der Wiedereinsetzung der Staaten als Herren der Kriege. Zwar gibt es kooperative Elemente in den internationalen Beziehungen, aber es gibt nach wie vor auch Nullsummenspiele und rein interessegeleitete Politik. Sicherlich, es gibt auch die Beispiele erfolgreicher bi- oder multilateraler Kooperation, aber eben unter dem Vorbehalt der eigenen Interessen. Es spricht also nichts dafür anzunehmen, dass es eine Außenpolitik des 21. Jahrhunderts in Abgrenzung zu der des 19. und 20. Jahrhunderts gibt, einen Paradigmenwechsel also, der das internationale System neu strukturiert und damit auch die Bedingungen deutscher Außenpolitik. Bedeutet dies aber, dass man Werte nicht zu Zielgrößen in der Außenpolitik machen kann?

Ob in der Frage der Aufnahme syrischer Flüchtlinge in Deutschland, der Position gegenüber dem arabischen Frühling, den Debatten um eine neue Afrika-Politik der Bundesrepublik, der zunehmend kritischen Position Deutschlands gegenüber den USA: In vielen Bereichen deutscher Außenpolitik schlägt die diskursive Verankerung einer „Zivilmacht Deutschland“ sich nieder, in der machtpolitische Überlegungen klein, idealisierende Bilder über die Welt, wie sie sein sollte, allerdings groß geschrieben werden. Die deutsche Außenpolitik leidet mitunter an einem goodwill-overkill. Werden deutsche Interessen dann doch einmal selbstbewusst wahrgenommen, wird ein „neuer Wilhelminismus“ unterstellt oder vor einer „machtpolitischen Resozialisierung“ der deutschen Außenpolitik gewarnt. Man greift zu kurz dies lediglich als machtferne Schwärmereien zu diskreditieren, denn auch und gerade in Demokratien lässt sich kein außenpolitischer Diskurs abgekoppelt von normativen Überlegungen organisieren. Die politische Welt lässt sich nicht aufteilen in eine innenpolitische Welt, in der ausschließlich Rechte, Werte und das Gemeinwohl bestimmend sind, und einen außenpolitischen Bereich, der nur Interessen, Macht und komparative Vorteile kennt. Es gehört zum Selbstverständnis demokratischer Politik, auch in der außenpolitischen Positionierung normative Überlegungen nicht zu verabschieden. Es gehört aber gleichzeitig zum Kanon außenpolitischen Denkens, normative Positionen nur temperiert einzubringen und sie in eine Präferenzordnung mit den mehr rationalen Überlegungen zur Sicherheit und Ordnung des Systems und der Verfolgung nationaler Interessen zu bringen. Es gibt keine Weltinnenpolitik analog zur innerstaatlichen Politik; internationale Politik folgt anderen Gesetzmäßigkeiten als innerstaatliche Politik. Doch wie können normative Elemente, wie können Werte sinnvoll in außenpolitische Strategien eingebaut werden?

Beginnen wir mit einem Beispiel, das die Schwierigkeiten der Abgrenzung deutlich macht. Die so genannte „Responsibility to protect“ ist mittlerweile in der Staatengemeinschaft weitgehend anerkannt. Sie sagt zunächst einmal etwas aus über die Verantwortung von Staaten, eigene Bürger zu schützen, ist also eine Art Bekräftigung des Herrschaftsvertrags von Hobbes. Darüber hinaus beinhaltet sie auch eine mehr deklaratorische Ermächtigung der Staatengemeinschaft, über einen Beschluss des Sicherheitsrats auch militärische Mittel einzusetzen, um Genozid, Kriegsverbrechen, ethnische Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu unterbinden, und dies auch gegen einen Staat, der diese Verbrechen an der ihr unterstellten Bevölkerung begeht. Bei der „responsibility to protect“ geht es um die Kollision von Menschenrechten und Staatsrechten, und schon alleine deshalb sind viele Staaten zurückhaltend in der Auslegung des UN-Dokuments. Kann die Verletzung der Menschenrechte einen legitimen Interventionsgrund bereitstellen, oder gilt das übergeordnete Prinzip der staatlichen Souveränität und der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates? Diese Frage wird sicherlich von Fall zu Fall entschieden, abhängig auch von dem politischen Gesamtkontext. Bislang hat sich die „responsibility to protect“ jedenfalls nicht als Hebel erwiesen, das Grundkonzept der staatlichen Souveränität in Frage zu stellen. Die Hoffnung, über den Diskurs der Universalität der Menschenrechte staatliche Prärogative aufzuweichen, ist dabei durchaus in den Debatten als Zielvorstellung formuliert worden. Doch schon eine einfache Überlegung zeigt deutlich die Grenzen einer solchen Hoffnung auf. Militärische Einsätze zur Durchsetzung politischer Ziele oder zur Abwehr einer unmittelbaren Bedrohung sind häufig an unmittelbare Interessen eines Staates gebunden und selten konzipiert für den Schutz oder die Durchsetzung von Menschenrechten in gescheiterten oder verbrecherischen Staaten. Die Bereitschaft von Soldaten und Soldatinnen, Leib und Leben zu riskieren, ist kaum gebunden an die Durchsetzung von Menschenrechten in entfernten Regionen, sondern meist zurückgebunden an konkrete Gemeinschaften, an die Verteidigung der Heimat und der Familie, an die Durchsetzung konkreter Sicherheitsinteressen des Herkunftslandes. Die Verpflichtung, für abstrakte Prinzipien sein Leben einzusetzen, lässt sich kaum begründen – für konkrete Bedrohungen einer Gemeinschaft oder ihrer Sicherheitsinteressen jedoch schon. Es gibt keine Verpflichtung für die Menschenrechte als Prinzip zu sterben.

Nur die nahe Wunde geht uns an, hat Jean Paul einmal geschrieben. Die Ressource „Solidarität“ ist einfacher zu mobilisieren, desto näher uns Menschen oder Menschengruppen stehen. Freilich kann eine Einbettung von Solidarität in nachvollziehbare und evidente Sicherheitsinteressen auch die Bereitschaft erhöhen, militärische Interventionen zum Schutz von Menschenrechten zu akzeptieren.

Der Durchsetzung und dem Schutz von Menschenrechten auch mit militärischen Mitteln sind also Grenzen gesetzt. Nur dann, wenn sich diese Maßnahmen glaubhaft auch als vitale sicherheitspolitische Interessen formulieren lassen, haben sie Aussicht auf Akzeptanz. Wie steht es aber um die auch mit nichtmilitärischen Mitteln voranzubringende Strategie, die Demokratie weltweit zu etablieren? Der Gedanke ist ja verführerisch. Schon Immanuel Kant hat die republikanische Verfassung als eine Voraussetzung für die Pazifizierung internationaler Beziehungen gesehen, und die Aussage, dass Demokratien untereinander keinen Krieg führen, ist nach wie vor ein zentrales Axiom der Politikwissenschaft. Die weltweite Durchsetzung republikanischer bzw. demokratischer Herrschaftsstrukturen käme daher einem Paradigmenwechsel in der internationalen Politik gleich. Einige Autoren argumentieren sogar, dass das Verfahren der staatlichen Herrschaftsbegründung durch einen Vertrag in einem zweiten Schritt auf die internationale Politik übertragen werden könne mit dem Ergebnis der Etablierung einer Weltautorität. Damit könne man nicht nur das außenpolitische Spiel um Macht und Gegenmacht aufheben, sondern auch Probleme internationaler Verteilungsgerechtigkeit angehen. Diese monistische Argumentationsstruktur ist zweifellos bestechend, denn sie nimmt letztendlich die Individuen und ihre Rechte in den Blick und löst die Spannung zwischen Menschenrechten und Staatsrechten vollständig zugunsten erster auf. Von dieser Extremposition der Begründung globaler Politik aus den Menschenrechten heraus ist die Staatengemeinschaft in der Realität weit entfernt, vor allem auch deshalb, weil in einer Reihe von Kulturen die aus der Aufklärung entstammenden Konzeptionen von Menschenrechten und Demokratie als kulturfremd abgelehnt werden.

John Rawls, der Begründer der modernen Gerechtigkeitstheorie, hat deshalb argumentiert, dass sich liberaldemokratische Staaten auch mit wohlgeordnet-hierarchischen Staaten arrangieren sollten, die nicht das westliche Begründungsmodell von Menschenrechten und Demokratie teilten. Entscheidend sei die Achtung von bestimmten basalen Grundrechten. Darüber hinaus verfolgen diese Gesellschaften ihre außenpolitischen Ziele mit friedlichen Mitteln und sind einer Idee des Gemeinwohls verpflichtet; sie sind wohlgeordnet in Bezug auf ihre eigenen Gerechtigkeitsvorstellungen.

Es ist also mitnichten entscheidend, westliche Gesellschaftsmodelle zu exportieren, sondern auf der Basis eines Minimalkonsenses über Menschenrechte über vernünftige Prinzipien des Völkerrechts zu einigen. Das bedeutet, dass für die Außenpolitik demokratisch-liberaler Staaten ein grundständiges Eigeninteresse gilt, in einem solchen internationalen Umfeld zu operieren, das der Weiterentwicklung des Völkerrechts und damit der Verrechtlichung internationaler Beziehungen förderlich ist. Das setzt zwingend eine stabile und berechenbare staatliche Ordnung voraus, aber nicht notwendig eine liberaldemokratische Ordnung nach westlichem Vorbild. Die „Zone der Toleranz“, wie es Rawls nennt, besteht dann aus stabilen liberaldemokratischen und hierarchisch-wohlgeordneten Gesellschaften. Diese Zone auszuweiten ist im wohlverstandenen Eigeninteresse liberaldemokratischer Staaten.

Rawls argumentiert, dass die Ausweitung dieser Zone der Toleranz mitunter auf Probleme stößt, vor allem dann, wenn Staaten die Anerkennung fundamentaler Menschenrechtsnormen verweigern oder wenn sie durch ungünstige Bedingungen daran gehindert sind, sich zu wohlgeordneten Gesellschaften zu entwickeln. Im ersten Fall befinden sich die Staaten miteinander im Naturzustand. Diese Zwangs- und Terrorregime müssen eingedämmt werden. Es ist die Verpflichtung der wohlgeordneten Völker, sich gegen diese „Outlaws“ zu verteidigen und zu versuchen, Bedingungen für einen Regimewandel herbeizuführen. Im zweiten Fall der ungünstigen Bedingungen postuliert Rawls eine Beistandspflicht. Diese soll helfen, einen Entwicklungsweg zu eröffnen, der in diesen Gesellschaften Stabilität und eine Form der Ordnung schafft, die eine Einbeziehung in die Zone der Toleranz möglich macht. Es geht also nicht darum, Demokratie und Menschenrechte weltweit zu fördern, sondern die Bedingungen für eine Ausweitung der Zone der Toleranz und damit der Herrschaft des Völkerrechts. Das ist eine außenpolitische Strategie die deshalb vernünftig ist weil sie hilft, Instabilität zu vermeiden und Folgekosten politischer, ökonomischer und militärischer Art zu vermeiden.

Die dünne Konzeption der Menschenrechte, die Rawls vertritt, hat den Vorteil, dass die möglichen gesellschaftlichen Entwicklungswege nicht mehr ausschließlich nach den Kriterien westlicher Ordnungsvorstellungen beurteilt werden. Gegenüber den „Outlaws“ bedarf es der Mittel politischer Klugheit: Gegenmachtbildung und Eindämmung, antagonistische Kooperation und Einbindung, Mobilisierung der Weltöffentlichkeit. Allerdings: Die Abgrenzung ist alles andere als trennscharf, denn nicht jede wohlgeordnete Gesellschaft verhält sich immer völkerrechtskonform. Für unsere Zwecke reicht es aber festzuhalten dass es ein legitimes außenpolitisches Ziel ist, die Zone der Toleranz und des Rechts zu erweitern, weil dies außenpolitische Transaktionskosten senkt. Dazu bedarf es zunächst einer stabilen Ordnung und dann einer wohlgeordneten Gesellschaft als Mindestvoraussetzung.

Rawls spricht aber ein weiteres Problem an, dass für eine werteorientierte Außenpolitik eine wichtige Rolle spielt, nämlich die internationale Verteilungsgerechtigkeit. Wie soll die Außenpolitik der Bundesrepublik damit umgehen? Wie umgehen mit extremer Armut, mit menschlichem Leid nach Naturkatastrophen oder durch Bürgerkriege und Vertreibung? Für welche ungerechten Strukturen in den internationalen Beziehungen muss die bundesdeutsche Politik Kompensation leisten oder Abhilfe schaffen? Fangen wir mit der letzten Frage an.

Zweifellos gibt es transnationale soziale Strukturen, die etwa Konsumenten in der westlichen Welt und Produzenten in Entwicklungsländern miteinander verknüpfen, und ebenso zweifellos sind einige dieser Strukturen in hohem Maß ungerecht. Daraus folgt aber nicht, dass es eine Verpflichtung von Staaten als Akteuren in der internationalen Politik gibt, diese Ungerechtigkeiten abzubauen. Gerechtigkeit ist aber zunächst einmal eine Tugend partikularer Gesellschaften, die ihre Vorstellungen von Gerechtigkeit formulieren und in Institutionen verfestigen. Es gibt eine moralische Bedeutung von Grenzen – jeder Diskurs der Souveränität geht davon aus. Deswegen können Forderungen, Ungerechtigkeiten zu beseitigen, nur insoweit wirksam werden, wie sie in den Gesellschaften selbst mehrheitsfähig sind. Gerechtigkeit ist also an die Mitgliedschaft in bestimmten Gemeinschaften gebunden; diese Gemeinschaften entscheiden souverän über die Bedingungen, der Gemeinschaft beitreten zu können. Der gerechtigkeitstheoretische Kosmopolitismus hängt daher argumentativ in der Luft. Er kann weder im Vorgriff auf eine entstehende Weltgesellschaft durch demokratische Iteration etabliert noch politisch durch das Recht auf Rechtfertigung begründet werden, um nur zwei gängige Argumentationsmuster aufzugreifen. Mehr noch: Die normative Aufladung von Außenpolitik mit kosmopolitisch begründeten Gerechtigkeitsforderungen könnte in der internationalen Politik, wenn sie nachdrücklich verfolgt würden, eher eine destabilisierende Wirkung haben und damit insgesamt für die eigenen Zielvorstellungen kontraproduktiv sein. Gerechtigkeitsforderungen schaffen international neue Konfliktlinien und sollten deshalb von staatlicher Seite mit Vorsicht erhoben werden.

Dies bedeutet aber nicht, dass Staaten grundsätzlich keine Adressaten von Gerechtigkeitsforderungen aus dem internationalen System sein können. So hat vor allem David Miller argumentiert, dass Gemeinschaften durchaus eine Folgeverantwortung („outcome responsibility“) haben können, auch für Unrecht aus der Vergangenheit (Miller 2007). Historisch gewachsene Gemeinschaften haben ihre eigene Identität, und mit dieser Identität geht Verantwortung einher. Daher kann aus historischem Unrecht heraus eine Verpflichtung für die Gegenwart entstehen, von der Pflicht zur historischen Wahrhaftigkeit bis zur Kompensation für ungerechtfertigte Bereicherung. Haben sich vorherige Generationen ungerechtfertigt bereichert und diesen Reichtum weitergegeben, kann auch die Pflicht weiter gegeben worden sein, die historische Bilanz zu bereinigen. Das ist eine Argumentation, die gerade in Deutschland vor dem Hintergrund des Nationalsozialismus durchaus akzeptiert ist. Aber auch in anderen Fällen kann eine solche Haftung über Generationen durchaus greifen, denkt man beispielsweise an die Entschuldigung der des amerikanischen Kongresses für die Sklaverei im Jahr 2008, die Rückführung geraubter Kunst oder die Debatte über Reparationen für die Kolonialisierung. In vielen Fällen wird die Form der Restitution deutlich hinter den Erwartungen zurückbleiben und die Form symbolischer Entschädigungen oder Entschuldigungen annehmen. Millers Argument hat aber eine Kehrseite: die Betonung des Rechts von Gemeinschaften gegenüber kosmopolitischen und universalistischen Ansprüchen. Wenn Nationen als Kollektivsubjekte betrachtet werden, ist es legitim, dass sie sich gegenüber der Umwelt abgrenzen und eigene Standards setzen etwa bei der Frage, ob und unter welchen Bedingungen sie Fremde zulassen wollen. Millers Argument verteidigt die moralische Bedeutung von Grenzen und den Eigenwert historisch gewachsener Identität.

Die Identität einer Gemeinschaft hat auch Auswirkungen auf die Frage, wie eine Nothilfe ausgestaltet sein kann. Zweifellos sind Bilder menschlichen Leids durch Armut, Verfolgung, Krieg oder Naturkatastrophen wirkmächtig, und gerade in demokratischen Staaten ist der Ruf nach effektiver Hilfe drängend. Jedoch ist auch deutlich, dass nicht jede Nothilfe gleichermaßen geleistet werden kann, es also der Kriterien bedarf, wer wann wem helfen kann oder soll. Unzweifelhaft ist, dass es zunächst eine Verpflichtung gegenüber den in Krisen- oder Katastrophengebieten in Not gekommenen eigenen Staatsangehörigen gibt. Die Staatsangehörigkeit begründet Schutzpflichten auch im Ausland. Ebenso unbestreitbar ist der so genannte Grundsatz des „ultra posse nemo obligatur“: über seine Möglichkeiten hinaus kann niemand verpflichtet werden. Ein drittes Kriterium ist das der effektiven Hilfe. Es verpflichtet zunächst einmal diejenigen, die effektive Hilfe leisten können, sei es aufgrund der Möglichkeiten oder der räumlichen Nähe. Umstritten ist aber, in welchen Fällen eine Nothilfe angebracht ist und ob eine Eingrenzung auf bestimmte Gruppen statthaft ist.

Nach Millers Argumentation ist es sinnvoll, die humanitäre Verpflichtung zu helfen von Pflichten aus Gerechtigkeit heraus zu trennen. Eine humanitäre Verpflichtung sieht er vor allem bei nicht selbst verschuldeten Katastrophen; bei Armut, Hunger oder sonstigen Formen materieller Deprivation seien zunächst einmal die Staaten selbst dafür verantwortlich, den Menschen in ihrem Staatsgebiet Nothilfe zu geben. Dieses Argument der subsidiären Nothilfe lässt sich dahingehend erweitern, dass dann in zweiter Linie unmittelbare Anrainer oder in der Region betroffene Staaten verpflichtet sind und erst in einem dritten Schritt die Weltgemeinschaft selbst. Ein ähnlich gelagertes Argument lässt sich für andere Formen der Nothilfe etwa bei Bürgerkriegen sowie Vertreibung und Flucht konstruieren. Die Pflicht zur Hilfe besteht zunächst für die unmittelbar angrenzenden Staaten, deren Interessen betroffen sind. Erst in einem weiteren Schritt wird die Weltgemeinschaft subsidiär tätig. Schließlich lässt sich aus dem Argument der Identität nationaler Gemeinschaften ein weiteres Kriterium zur Differenzierung von Hilfen ableiten. So können notleidende Familienangehörige präferentiell behandelt werden. Menschen, die etwa vor dem syrischen Bürgerkrieg flüchten und Verwandte in Deutschland mit einem gesicherten Aufenthaltsstatus haben, können gegenüber Flüchtlingen ohne solche verwandtschaftlichen Beziehungen bevorzugt werden. Ebenso ließe sich aus dem Eigenwert nationaler Gemeinschaften eine Differenzierung nach religiöser Zugehörigkeit ableiten. Staaten, die sich als christlich verstehen oder in dieser Tradition stehen, könnten vornehmlich Christen aufnehmen, Staaten die sich als muslimisch verstehen, vornehmlich Muslime. Miller führt an, dass Menschen zwar einen Anspruch darauf haben, in andere Staaten zu fliehen, aber kein Recht; und dass die Ablehnung eines solchen Anspruchs zumindest begründet werden muss. Sie kann es indes – neben den Kriterien der effektiven Hilfe und des Grundsatzes des „ultra posse“ -- auch durch den Hinweis auf kommunitäre Nähe, also familiäre Bindungen oder einen Gleichklang von Werten, Überzeugungen und Glaubenssystemen, also auf Interessen der Gemeinschaft. Die Universalität der Menschenrechte kann im Rahmen der Nothilfe durch kommunitäre Gründe oder partikulare Pflichten relativiert werden.

Die Frage der Folgeverantwortung kann insbesondere dann außenpolitisch relevant werden, wenn durch vergangene Entscheidungen Strukturen geschaffen worden sind, die bis heute nachwirken und entweder Quelle asymmetrischer Beziehungen sind oder eine potentielle oder aktuelle Bedrohung auf globaler Ebene darstellen. Ich hatte argumentiert dass unfaire soziale transnationale Beziehungen alleine nicht ausreichen, staatliches Handeln zu legitimieren. Freilich ist jede strukturelle Ungerechtigkeit auch eine soziale Beziehung, und Staaten müssen gegenüber den Schwächeren Gründe dafür angeben, warum die strukturellen Ungerechtigkeiten nicht aufgehoben werden können. In einigen Fällen (Marktzugang, Verdrängung von Produkten durch Subventionierung eigener Produkte) mag dies mit genuinen und legitimen wirtschaftlichen Interessen zu tun haben, in anderen schlicht mit historisch gewachsenen Strukturen, die sich durch einen Akteur alleine nicht ändern lassen. In jedem Fall können solche Frage in multilateralen Arenen und vor dem Forum der Weltöffentlichkeit verhandelt werden. Der diskursive Fallout kann gerade in demokratischen Gesellschaften zu einer Änderung der außenpolitischen Präferenzordnung führen.

Schwieriger ist die Gemengelage dort, wo durch das Handeln der westlichen industrialisierten Staaten global wirksame Gefährdungslagen entstanden sind. Das ist etwa in der Frage des Klimawandels der Fall. Wirksame Strategien hängen aber davon ab, ob und inwieweit westliche Demokratien als maßgebliche Mitverursacher des Klimawandels dieses Thema als genuines außenpolitisches Interesse auf ihre Agenda setzen. Dies ist, betrachtet man die Ergebnisse der letzten Klimakonferenzen, aber durchaus nicht der Fall. Es scheint das Giddens-Paradox zu gelten, wonach die Auswirkungen des Klimawandels im tagtäglichen Leben kaum zu beobachten sind und sich die Politik deshalb nicht genötigt sieht, jetzt die angemessenen Maßnahmen zu ergreifen. Hier allerdings zeigt sich ein grundlegendes Dilemma einer Politik, die vornehmlich die Interessen im Blick hat: Langfristige und nicht unmittelbare Gefährdungen dieser Interessen geraten dabei aus dem Blickfeld und damit auch die Bereitschaft, etwa durch Seitenzahlungen, Kompensation oder Änderung des Lebenswandels solche Problemlagen effektiv anzugehen. Es scheint ein Desiderat der Politik zu sein, die Interessen der nächsten Generationen angemessen in außenpolitischen Diskursen zu berücksichtigen und dann international angemessene Schritte einzuleiten. Es liegt im wohlverstandenen, mittelfristigen Eigeninteresse der wohlhabenden Staaten dies energisch zu tun. Das Kernargument ist dabei sicherlich das gemeinsame Überleben der Menschheit, aber eben auch die Verantwortung von politischen Gemeinschaften für ihren dauerhaften Fortbestand. Es sprechen sowohl utilitaristische, liberale als auch kommunitaristische Begründungen für einen anderen Umgang mit den langfristigen Interessen der Menschheit. Dazu bedürfte es allerdings einer stärkeren Verzahnung von Außenpolitik, Entwicklungszusammenarbeit, Energiepolitik und Umweltschutz.

Lassen Sie mich etwas zugespitzt den Gang der Überlegungen zusammenfassen:

  1. Die normative Überladung von Außenpolitik kann destabilisierend auf politische Ordnungen wirken und hat die Potenz, militärische Konflikte zu entgrenzen. Deshalb erscheint es geraten, normative Überlegungen nicht in den Mittelpunkt außenpolitischen Handelns zu stellen. Außenpolitik wird nicht durch Lichterketten und die Bereitschaft zu moralischer Empörung bestimmt, sondern durch die rationale Verarbeitung und Einordnung von Gefühlen und Werthaltungen. Die Bereitschaft, normative Postulate gegenüber einer auf Interessen basierenden Außenpolitik auszuklammern ist eine der zivilisatorischen Errungenschaften der Moderne. Es wäre fatal, darauf im Überschwang moralischer Rechtschaffenheit zu verzichten.
  2. Das internationale System hat sich nach 1990 nicht grundsätzlich geändert. Die Grundstruktur, wie sie der Westfälische Frieden 1648 gelegt hat, bestimmt nach wie vor das internationale System: Staaten sind souverän, sie haben einen Anspruch, dass sich andere Staaten nicht in ihre inneren Angelegenheiten einmischen; und das internationale System ist nach wie vor ein anarchisches Selbsthilfesystem, temperiert durch unterschiedliche Kooperationsregime. Es spricht also nichts dafür, der Formulierung der Außenpolitik einen geschichtsphilosophischen Optimismus zugrunde zu legen, der im Vorgriff durch besonders aufgeklärte und gutwillige Völker bereits verwirklicht werden kann. Auch Außenpolitik beginnt mit der Betrachtung der Realitäten und Interessen.
  3. In der Außenpolitik einer Demokratie sind Werte nur dann sinnvoll, wenn sie als Interessen umformuliert und in eine vernünftige, das heißt weitgehend widerspruchsfreie Präferenzordnung gebracht werden können. Werte haben gerade in Demokratien ihren Platz auch in der Außenpolitik. Sie müssen aber in die Spielregeln des internationalen Systems eingepasst werden. Überdies müssen sie innenpolitisch so übersetzt werden, dass sie für einen militärischen Einsatz oder sonstige finanzielle oder wirtschaftliche Opfer legitimierende Wirkung haben können. Das kann aber nur mit Rückbezug auf die Interessen einer konkreten Gemeinschaft erfolgen, nicht mit universalen Prinzipien.
  4. Fragen der Nothilfe sind von Fragen struktureller Machtungleichgewichte zu trennen. Nothilfen sind zeitlich begrenzte Abhilfen einer unmittelbaren Gefährdung. Sie sind subsidiär und für kommunitär formulierte Interessen offen. Solidarität zur Umverteilung über nationalstaatliche Grenzen hinweg existiert allenfalls in einer schwachen Form. Der ethische Rahmen der Solidarität ist die konkrete politische Gemeinschaft, nicht die (abstrakte) Menschheit als Ganzes.
  5. Es kann zwar gute Gründe dafür geben, westliche Industriestaaten als Verursacher bestimmter struktureller Problemlagen in weniger oder nicht entwickelten Ländern sowie für Machtungleichgewichte anzusehen, eine Kompensation dafür ist aber keine ernsthafte Option. Es kann allenfalls sinnvoll sein, solche mitverursachten Schäden dann zu adressieren, wenn die eigenen Interessen davon unmittelbar betroffen sind – sei es aktuell und konkret oder mit Blick auf die künftige Integrität der eigenen politischen Gemeinschaft.

Das ist für diejenigen, die an eine Moralisierung der Außenpolitik glauben oder glauben wollen, ein ernüchternder Argumentationsgang. Politiker in Demokratien sind ihren Wählern verantwortlich und dem Gemeinwohl ihrer Gesellschaft verpflichtet, nicht mehr und nicht weniger. Wenn eine universalistische Perspektive zur Durchsetzung von Menschenrechten weltweit und zur Abschaffung von Hunger und Not in einer Demokratie nicht nur deklaratorisch, sondern auch unter Einberechnung erheblicher finanzieller und sonstiger Folgekosten mehrheitsfähig wird, könnten sich andere Diskursschneisen ergeben. Solange dies nicht der Fall ist, sind die idealistischen Debatten einer verantwortungsbewussten, sensiblen, kosmopolitischen und global zivilisierenden Außenpolitik eher das Geschäft derjenigen, die eine solche Politik weder zu verantworten noch zu bezahlen haben.

Literatur:
Miller, David (2007). National Responsibility and Global Justice. Oxford: Oxford UP.
Rawls, John (2002), Das Recht der Völker. Berlin und New York: de Gruyter.

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